讓農民利益不受損 解讀農村土地制度改革八大亮點(diǎn)
更新時(shí)間：2015-1-19 8:49:05 來(lái)源：人民網(wǎng)-財經(jīng)頻道
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人民網(wǎng)北京1月19日電 （賈興鵬 實(shí)習生 李易）日前，中央印發(fā)了有關(guān)農村土地制度改革試點(diǎn)的工作意見(jiàn)，此舉意味著(zhù)，農村土地改革進(jìn)入新階段。對此，人民網(wǎng)財經(jīng)記者獨家專(zhuān)訪(fǎng)了參與農村土地制度改革試點(diǎn)有關(guān)問(wèn)題研討的專(zhuān)家，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(cháng)、土地管理系教授嚴金明。
本次農村土地制度改革試點(diǎn)提出，將完善土地征收制度，建立農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市制度，完善農村宅基地制度。嚴金明認為，改革的一大背景是現在土地增值收益中，農民得到的補償總體來(lái)說(shuō)偏低，好多地方農民權益得不到應有保障。
因此，這三項制度對農民來(lái)說(shuō)，是利好政策，這意味著(zhù)，農民的權益能得到更好保障。此外，農民能在新型城鎮化過(guò)程之中、在農業(yè)現代化過(guò)程之中能分享到更多土地的增值收益。
同時(shí)，解讀農村土地制度改革試點(diǎn)工作意見(jiàn)，嚴金明認為有八大亮點(diǎn)。
亮點(diǎn)1：探索多元的土地征收制度
探索多元的土地征收制度，這是第一次由中央高層在文件規定里首次提出。嚴金明介紹，目前我國的征收制度基本上是按照土地管理法來(lái)實(shí)施的，在土地征收的方式、補償的標準方面，基本上全國法律規定是相同的。比如說(shuō)，征地補償標準，土地管理法規定了給農民補償的具體標準，即土地補償費和土地安置補助費，這兩塊加起來(lái)，不超過(guò)土地前三年平均產(chǎn)值的30倍，這是法律規定的標準。
但這個(gè)標準在很多地方很難實(shí)行，已經(jīng)名存實(shí)亡。全國區域差異很大，經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡，土地本身區位性很大，如果按照農業(yè)種糧的用途進(jìn)行補償，就存在著(zhù)很大爭論。嚴金明表示，全國一些地方都在探討各種方式，如提高補償標準、市場(chǎng)化補償、自征自用、留地安置、入股分紅等。國家這么大，提出多元，多方面的探索，這是一個(gè)實(shí)事求是、符合實(shí)際的創(chuàng )新，有利于在推進(jìn)城鄉一體化進(jìn)程中保障農民失地不失業(yè)、失地不失利、失地不失權。
亮點(diǎn)2：宅基地可自愿有償退出
嚴金明表示，以前宅基地一般是不能流轉的，以前即使退出，宅基地一般也沒(méi)有“有償”，退就退了，視為放棄�，F在有些地方違背發(fā)展規律，超越發(fā)展階段，在城鎮化過(guò)程之中，農民有的“被上樓”，“被上樓”就是強制農民退出宅基地，有些農民其實(shí)是不情愿的。而現在提出宅基地可自愿有償退出，這是一大亮點(diǎn)。所以，在促進(jìn)城鄉一體化發(fā)展中，要注意保留村莊原始風(fēng)貌，慎砍樹(shù)、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件。為此，尊重農民自行演生適合他們需要的土地制度，依法、自愿、有償、平等，順勢而為。
亮點(diǎn)3：探索制定土地征收目錄
按照憲法和土地管理法規定，國家為了公共利益的需要，可以征收農民的土地。但它的前提條件一定要注意是公共利益。實(shí)際上，現在的一切建設，無(wú)論是公共的，還是非公共的，都是走的征地。
然而，即使一般認為是公益性的教育、醫療、衛生，現在的情況也發(fā)生了改變。比如有的是盈利性的貴族學(xué)校，有的是高收費的幼兒園，完全以盈利為目的的教育，就不能說(shuō)也走征地這個(gè)方式。還有像針對高收入群體的高收費醫院，這一些可能就要排除在土地征收范圍之外了。
嚴金明表示，制定了土地征收目錄，未來(lái)的征地范圍可能要縮小，征地的目錄將來(lái)要確定它的原則，確定制定征地目錄的具體方式和方法，列舉出具體哪一些屬于征地范圍，這樣就會(huì )比較明確了。
亮點(diǎn)4：可復制、可推廣
這次的改革不是就改革談改革，不是就這個(gè)地方談這個(gè)地方，而是試點(diǎn)做出來(lái)的經(jīng)驗要具有可復制性、可推廣性。因此，嚴金明認為，相對于以前僅在部分區域或地方開(kāi)展的改革，本次的試點(diǎn)的示范性會(huì )更強，影響效果會(huì )更大。改革成功的經(jīng)驗就會(huì )為《土地管理法》以及相關(guān)法律法規的修訂提供強有力的支撐。
亮點(diǎn)5：更高層次提出同權同價(jià)、流轉順暢、收益共享
嚴金明認為，讓農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地同權同價(jià)不是首次提出來(lái)，雖然一直都在提，一直都在沿著(zhù)這個(gè)方向努力，但一直沒(méi)有改到位，一直沒(méi)有實(shí)現。本次以習近平總書(shū)記為組長(cháng)的深改領(lǐng)導小組，從更高層次提出來(lái)要同權同價(jià)、流轉順暢、收益共享，這就為統一城鄉建設用地市場(chǎng)提出明確的目標。
亮點(diǎn)6：建立社會(huì )穩定風(fēng)險評估
嚴金明認為，現在征地矛盾很多，一些地方?jīng)_突很大，社會(huì )影響惡劣，在新聞報道中屢見(jiàn)不鮮。而征地糾紛的主要原因就是農民利益得不到保障，在利益平衡，利益分配等方方面面，不公開(kāi)、透明等。
因此建立社會(huì )穩定的風(fēng)險評估很有必要，比如征這塊地，要進(jìn)行社會(huì )穩定風(fēng)險評估，要評估會(huì )不會(huì )帶來(lái)風(fēng)險，這也是為了杜絕征地拆遷事故頻發(fā)的一個(gè)新亮點(diǎn)。
亮點(diǎn)7：?jiǎn)?wèn)題導向和底線(xiàn)思維
嚴金明認為，農村土地制度的改革其實(shí)也是“摸著(zhù)石頭過(guò)河”，為此就必須“摸清”農村土地制度現在存在哪些問(wèn)題，分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因，從而解決問(wèn)題。農村土地管理制度改革的關(guān)鍵是土地收益分配的合理化問(wèn)題，目前社會(huì )分配是我國可持續發(fā)展的主要矛盾，公平和正義成為分配制度改革的原則和目標，農地非農化過(guò)程中土地增值收益分配是收入分配里的一個(gè)重要領(lǐng)域，存在不少問(wèn)題，改革十分迫切。
善用底線(xiàn)思維，就是這個(gè)“摸索”的過(guò)程需要守住底線(xiàn)、防患未然,，才能掌握改革實(shí)踐的主動(dòng)權�，F在底線(xiàn)已經(jīng)明確，就是堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線(xiàn)不突破、農民利益不受損三條底線(xiàn)，在試點(diǎn)基礎上有序推進(jìn)農村土地制度改革。農村土地制度改革“三條底線(xiàn)”都很重要，但“農民利益不受損”這條底線(xiàn)，尤其需要引起全社會(huì )高度重視，絕不能依靠權力突破這條底線(xiàn)，這是農村土地制度改革能否向縱深推進(jìn)的一大關(guān)鍵。只有這樣，農村土地制度改革才能得到農民的理解和支持。
堅持問(wèn)題導向和底線(xiàn)思維，以前也說(shuō)過(guò)，不是沒(méi)有，但是這次改革試點(diǎn)把它作為這個(gè)方面的一個(gè)大原則，更加強化了問(wèn)題和底線(xiàn)意識，是一大亮點(diǎn)。
亮點(diǎn)8：允許試點(diǎn)地區在試點(diǎn)期間暫停執行相關(guān)法律法規
嚴金明認為，以往很多改革，都是在現有的法律基礎之上去改的，但大的改革很可能就要突破現有的法律法規，這是以往改革的最大難點(diǎn)，好多地方因此改革不下去。
這次提出來(lái)，試點(diǎn)涉及突破相關(guān)法律條款，由國務(wù)院提請全國人大常委會(huì )授權，允許試點(diǎn)地區在試點(diǎn)期間暫停執行相關(guān)法律法規條款。嚴金明表示，以前沒(méi)有這樣明確來(lái)說(shuō)，也不敢說(shuō)，允許試點(diǎn)地區在試點(diǎn)期間暫停執行相關(guān)法律法規。其實(shí)，安徽小崗村當年土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的改革和深圳當年的城鎮土地使用制度改革，就是在突破當時(shí)法律法規架構下進(jìn)行的。
嚴金明認為，判斷改革成敗的標準不一定是已有的法律，而應該是法理，看是否符合法理的本質(zhì)和法律的精神。改革就要破除阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系以及上層建筑的法律制度，應該鼓勵勇于探索、大膽探索，允許探索中采取的解決新問(wèn)題、新情況的措施辦法，以有利于生產(chǎn)力的發(fā)展和有利于農民增加收入為標準，少評論、少指責、少追究，并給機會(huì )允許改進(jìn)完善。因此可以這么說(shuō)，這次農村土地改革的力度更大，環(huán)境更寬松。
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本次農村土地制度改革試點(diǎn)提出，將完善土地征收制度，建立農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市制度，完善農村宅基地制度。嚴金明認為，改革的一大背景是現在土地增值收益中，農民得到的補償總體來(lái)說(shuō)偏低，好多地方農民權益得不到應有保障。
因此，這三項制度對農民來(lái)說(shuō)，是利好政策，這意味著(zhù)，農民的權益能得到更好保障。此外，農民能在新型城鎮化過(guò)程之中、在農業(yè)現代化過(guò)程之中能分享到更多土地的增值收益。
同時(shí)，解讀農村土地制度改革試點(diǎn)工作意見(jiàn)，嚴金明認為有八大亮點(diǎn)。
亮點(diǎn)1：探索多元的土地征收制度
探索多元的土地征收制度，這是第一次由中央高層在文件規定里首次提出。嚴金明介紹，目前我國的征收制度基本上是按照土地管理法來(lái)實(shí)施的，在土地征收的方式、補償的標準方面，基本上全國法律規定是相同的。比如說(shuō)，征地補償標準，土地管理法規定了給農民補償的具體標準，即土地補償費和土地安置補助費，這兩塊加起來(lái)，不超過(guò)土地前三年平均產(chǎn)值的30倍，這是法律規定的標準。
但這個(gè)標準在很多地方很難實(shí)行，已經(jīng)名存實(shí)亡。全國區域差異很大，經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡，土地本身區位性很大，如果按照農業(yè)種糧的用途進(jìn)行補償，就存在著(zhù)很大爭論。嚴金明表示，全國一些地方都在探討各種方式，如提高補償標準、市場(chǎng)化補償、自征自用、留地安置、入股分紅等。國家這么大，提出多元，多方面的探索，這是一個(gè)實(shí)事求是、符合實(shí)際的創(chuàng )新，有利于在推進(jìn)城鄉一體化進(jìn)程中保障農民失地不失業(yè)、失地不失利、失地不失權。
亮點(diǎn)2：宅基地可自愿有償退出
嚴金明表示，以前宅基地一般是不能流轉的，以前即使退出，宅基地一般也沒(méi)有“有償”，退就退了，視為放棄�，F在有些地方違背發(fā)展規律，超越發(fā)展階段，在城鎮化過(guò)程之中，農民有的“被上樓”，“被上樓”就是強制農民退出宅基地，有些農民其實(shí)是不情愿的。而現在提出宅基地可自愿有償退出，這是一大亮點(diǎn)。所以，在促進(jìn)城鄉一體化發(fā)展中，要注意保留村莊原始風(fēng)貌，慎砍樹(shù)、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件。為此，尊重農民自行演生適合他們需要的土地制度，依法、自愿、有償、平等，順勢而為。
亮點(diǎn)3：探索制定土地征收目錄
按照憲法和土地管理法規定，國家為了公共利益的需要，可以征收農民的土地。但它的前提條件一定要注意是公共利益。實(shí)際上，現在的一切建設，無(wú)論是公共的，還是非公共的，都是走的征地。
然而，即使一般認為是公益性的教育、醫療、衛生，現在的情況也發(fā)生了改變。比如有的是盈利性的貴族學(xué)校，有的是高收費的幼兒園，完全以盈利為目的的教育，就不能說(shuō)也走征地這個(gè)方式。還有像針對高收入群體的高收費醫院，這一些可能就要排除在土地征收范圍之外了。
嚴金明表示，制定了土地征收目錄，未來(lái)的征地范圍可能要縮小，征地的目錄將來(lái)要確定它的原則，確定制定征地目錄的具體方式和方法，列舉出具體哪一些屬于征地范圍，這樣就會(huì )比較明確了。
亮點(diǎn)4：可復制、可推廣
這次的改革不是就改革談改革，不是就這個(gè)地方談這個(gè)地方，而是試點(diǎn)做出來(lái)的經(jīng)驗要具有可復制性、可推廣性。因此，嚴金明認為，相對于以前僅在部分區域或地方開(kāi)展的改革，本次的試點(diǎn)的示范性會(huì )更強，影響效果會(huì )更大。改革成功的經(jīng)驗就會(huì )為《土地管理法》以及相關(guān)法律法規的修訂提供強有力的支撐。
亮點(diǎn)5：更高層次提出同權同價(jià)、流轉順暢、收益共享
嚴金明認為，讓農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地同權同價(jià)不是首次提出來(lái)，雖然一直都在提，一直都在沿著(zhù)這個(gè)方向努力，但一直沒(méi)有改到位，一直沒(méi)有實(shí)現。本次以習近平總書(shū)記為組長(cháng)的深改領(lǐng)導小組，從更高層次提出來(lái)要同權同價(jià)、流轉順暢、收益共享，這就為統一城鄉建設用地市場(chǎng)提出明確的目標。
亮點(diǎn)6：建立社會(huì )穩定風(fēng)險評估
嚴金明認為，現在征地矛盾很多，一些地方?jīng)_突很大，社會(huì )影響惡劣，在新聞報道中屢見(jiàn)不鮮。而征地糾紛的主要原因就是農民利益得不到保障，在利益平衡，利益分配等方方面面，不公開(kāi)、透明等。
因此建立社會(huì )穩定的風(fēng)險評估很有必要，比如征這塊地，要進(jìn)行社會(huì )穩定風(fēng)險評估，要評估會(huì )不會(huì )帶來(lái)風(fēng)險，這也是為了杜絕征地拆遷事故頻發(fā)的一個(gè)新亮點(diǎn)。
亮點(diǎn)7：?jiǎn)?wèn)題導向和底線(xiàn)思維
嚴金明認為，農村土地制度的改革其實(shí)也是“摸著(zhù)石頭過(guò)河”，為此就必須“摸清”農村土地制度現在存在哪些問(wèn)題，分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因，從而解決問(wèn)題。農村土地管理制度改革的關(guān)鍵是土地收益分配的合理化問(wèn)題，目前社會(huì )分配是我國可持續發(fā)展的主要矛盾，公平和正義成為分配制度改革的原則和目標，農地非農化過(guò)程中土地增值收益分配是收入分配里的一個(gè)重要領(lǐng)域，存在不少問(wèn)題，改革十分迫切。
善用底線(xiàn)思維，就是這個(gè)“摸索”的過(guò)程需要守住底線(xiàn)、防患未然,，才能掌握改革實(shí)踐的主動(dòng)權�，F在底線(xiàn)已經(jīng)明確，就是堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線(xiàn)不突破、農民利益不受損三條底線(xiàn)，在試點(diǎn)基礎上有序推進(jìn)農村土地制度改革。農村土地制度改革“三條底線(xiàn)”都很重要，但“農民利益不受損”這條底線(xiàn)，尤其需要引起全社會(huì )高度重視，絕不能依靠權力突破這條底線(xiàn)，這是農村土地制度改革能否向縱深推進(jìn)的一大關(guān)鍵。只有這樣，農村土地制度改革才能得到農民的理解和支持。
堅持問(wèn)題導向和底線(xiàn)思維，以前也說(shuō)過(guò)，不是沒(méi)有，但是這次改革試點(diǎn)把它作為這個(gè)方面的一個(gè)大原則，更加強化了問(wèn)題和底線(xiàn)意識，是一大亮點(diǎn)。
亮點(diǎn)8：允許試點(diǎn)地區在試點(diǎn)期間暫停執行相關(guān)法律法規
嚴金明認為，以往很多改革，都是在現有的法律基礎之上去改的，但大的改革很可能就要突破現有的法律法規，這是以往改革的最大難點(diǎn)，好多地方因此改革不下去。
這次提出來(lái)，試點(diǎn)涉及突破相關(guān)法律條款，由國務(wù)院提請全國人大常委會(huì )授權，允許試點(diǎn)地區在試點(diǎn)期間暫停執行相關(guān)法律法規條款。嚴金明表示，以前沒(méi)有這樣明確來(lái)說(shuō)，也不敢說(shuō)，允許試點(diǎn)地區在試點(diǎn)期間暫停執行相關(guān)法律法規。其實(shí)，安徽小崗村當年土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的改革和深圳當年的城鎮土地使用制度改革，就是在突破當時(shí)法律法規架構下進(jìn)行的。
嚴金明認為，判斷改革成敗的標準不一定是已有的法律，而應該是法理，看是否符合法理的本質(zhì)和法律的精神。改革就要破除阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系以及上層建筑的法律制度，應該鼓勵勇于探索、大膽探索，允許探索中采取的解決新問(wèn)題、新情況的措施辦法，以有利于生產(chǎn)力的發(fā)展和有利于農民增加收入為標準，少評論、少指責、少追究，并給機會(huì )允許改進(jìn)完善。因此可以這么說(shuō)，這次農村土地改革的力度更大，環(huán)境更寬松。
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