2016年城管體制改革破題 建部曬七個(gè)“第一次”
更新時(shí)間：2016-12-27 8:23:17 來(lái)源：法制日報
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原標題：2016：城管體制改革破題第一年
2016年,城管終于有了“娘家”——住房城鄉建設部。
這一年,住房城鄉建設部設立城市管理監督局,指導全國城管執法工作；住建部起草的《城市管理執法辦法》正在根據各方意見(jiàn)進(jìn)行完善；城市管理執法制式服裝及標志標識供應管理辦法、式樣標準已上報國務(wù)院；國務(wù)院法制辦正在制訂“三項制度”試點(diǎn)方案,全國地級以上城管局長(cháng)培訓班成功舉辦……
這一系列動(dòng)作,顯示我國城管體制改革開(kāi)始破題。
住建部曬出七個(gè)“第一次”
2016年,城管體制改革都有哪些進(jìn)展呢?住建部城市管理監督局的相關(guān)負責人,連用了七個(gè)“第一次”相關(guān)工作作為回答。
第一次明確了城市管理主管部門(mén)。2015年12月,《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執法體制改革 改進(jìn)城市管理工作的指導意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》)首次明確住房城鄉建設部為全國城市管理工作的主管部門(mén)。2016年9月,中央編辦批準住房城鄉建設部設立城市管理監督局,負責擬訂城管執法的政策法規,指導全國城管執法工作,開(kāi)展城管執法行為監督。
第一次建立了部際聯(lián)席會(huì )議制度。2016年5月,經(jīng)國務(wù)院批準,由住房城鄉建設部、中央編辦、國務(wù)院法制辦牽頭,中央宣傳部、發(fā)展改革委、公安部、民政部、財政部等16個(gè)部門(mén)建立了全國城市管理工作部際聯(lián)席會(huì )議制度,各部門(mén)按照重點(diǎn)任務(wù)分工方案,統籌推進(jìn)改革工作。12月,部際聯(lián)席會(huì )議召開(kāi)了第一次全體會(huì )議。
第一次起草了城市管理執法部門(mén)規章。2016年6月,住房城鄉建設部將起草的《城市管理執法辦法》向國務(wù)院各有關(guān)部門(mén)征求意見(jiàn)。9月,在國務(wù)院法制辦網(wǎng)站公開(kāi)向社會(huì )征求意見(jiàn)。目前,正在根據各方面意見(jiàn)進(jìn)行修改完善。
第一次倡導了城市管理工作方法。2016年8月,住建部首次倡導了城市管理“721工作法”,即70%的問(wèn)題用服務(wù)手段解決、20%的問(wèn)題用管理手段解決、10%的問(wèn)題用執法手段解決,要求各地改進(jìn)工作方法,變被動(dòng)管理為主動(dòng)服務(wù),變末端執法為源頭治理。
第一次舉辦了全國城管局長(cháng)培訓班。2016年9月,住房城鄉建設部委托全國市長(cháng)研修學(xué)院在北京舉辦了第一期全國城管局長(cháng)培訓班,來(lái)自各地級以上城市的300余名城管局長(cháng)參加了培訓。
第一次推行了執法全過(guò)程記錄。2016年10月,住房城鄉建設部城市管理監督局印發(fā)了《關(guān)于推行城市管理執法全過(guò)程記錄工作的通知》,決定在縣級以上城市管理部門(mén)推行城市管理執法全過(guò)程記錄工作,完善城市管理執法程序,強化執法監督。
第一次啟動(dòng)了隊伍建設專(zhuān)項行動(dòng)。2016年11月,住房城鄉建設部啟動(dòng)了全國城市管理執法隊伍“強基礎、轉作風(fēng)、樹(shù)形象”專(zhuān)項行動(dòng),要求城市管理執法人員“四個(gè)做到”:做到依照規定穿著(zhù)制式服裝和佩戴標志標識；做到從事執法工作時(shí)主動(dòng)出示執法證件；做到執法過(guò)程中堅持語(yǔ)言文明和舉止規范；做到執法活動(dòng)實(shí)行全過(guò)程記錄,嚴明工作紀律,著(zhù)力提高隊伍素質(zhì),促進(jìn)嚴格規范公正文明執法。
對此,長(cháng)期關(guān)注我國城管體制改革的中國人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川認為,住建部在推動(dòng)落實(shí)《指導意見(jiàn)》方面的表現可圈可點(diǎn)。雖然中央出臺《指導意見(jiàn)》明確了城管體制改革的路線(xiàn)圖和時(shí)間表,但是由于各種原因,實(shí)際當中落實(shí)起來(lái)還是有很多困難的。難點(diǎn)在于,既要讓相關(guān)行政部門(mén)在認識上從不重視管理到重視管理轉變,又要在實(shí)際工作中改變現階段城管執法體制存在的明顯不合理之處,住建部能取得上述成績(jì)已屬不易。特別是像上面提到的召開(kāi)部際聯(lián)席會(huì )議等,是對推動(dòng)城管體制改革發(fā)揮關(guān)鍵作用的工作。
18省印發(fā)實(shí)施意見(jiàn)或方案
中國行政法學(xué)研究會(huì )名譽(yù)會(huì )長(cháng)、中國政法大學(xué)終身教授應松年指出,城管體制改革既要頂層設計,又要狠抓落實(shí),實(shí)現“上”與“下”的良性互動(dòng)。城管體制改革是否順利推進(jìn)關(guān)鍵還在地方。
那么地方在落實(shí)《指導意見(jiàn)》方面做得如何呢?根據城市管理監督局披露的數據顯示,目前,已有18個(gè)省正式印發(fā)實(shí)施意見(jiàn)或方案,21個(gè)省選擇了69個(gè)城市先行試點(diǎn),10個(gè)省建立了省級聯(lián)席會(huì )議制度。還有很多省份的落實(shí)意見(jiàn)或方案已經(jīng)遞交省級人民政府審批�？傮w而言,地方落實(shí)基本上都動(dòng)起來(lái)了。
除了出臺實(shí)施方案,很多地方還進(jìn)行了具體工作的落實(shí)。比如,上海市設立住房城鄉建設管理委員會(huì ),作為城市管理部門(mén),下設城市管理行政執法局作為執法機構,16個(gè)區均單獨設置城管執法局作為區政府組成部門(mén)。
陜西省按照城市人口(含常住人口和暫住人口)數量的萬(wàn)分之五到八配備城市管理工作人員。執法任務(wù)重的地區,可適度提高人員配備比例,具體由各設區市確定。
佳木斯市將市場(chǎng)監管等體制改革中結余的行政編制,優(yōu)先用于解決基層一線(xiàn)執法人員身份問(wèn)題,并將區縣城市管理部門(mén)列入政府機構序列。
北京市由市公安局分管治安的副局長(cháng)兼任市城市管理綜合行政執法局局長(cháng)。上海市由各區公安分局副局長(cháng)兼任城管執法局副局長(cháng),區公安機關(guān)明確專(zhuān)門(mén)力量,配合城市管理綜合執法隊伍開(kāi)展工作。�？谑性O立了城市警察支隊,建立了城管、公安領(lǐng)導干部交叉任職制度,市公安局副局長(cháng)兼任城管執法局副局長(cháng),派出所副所長(cháng)掛職鎮街城管執法中隊長(cháng)。
長(cháng)沙市建立健全城市管理考核獎懲機制,每年設立4000萬(wàn)元城市管理獎勵專(zhuān)項經(jīng)費,對各區城市管理工作實(shí)行考評排名、實(shí)施獎懲,并作為各區績(jì)效考核的重要指標和考核選拔干部的重要依據。此外還有深圳市全面推行“律師駐隊”模式,聘請律師為城市管理執法隊伍提供法律咨詢(xún)、審核等服務(wù)。
權責清單落實(shí)不理想
按照《指導意見(jiàn)》規定,各地要按照轉變政府職能、規范行政權力運行的要求,全面清理調整現有城市管理和綜合執法職責,優(yōu)化權力運行流程。依法建立城市管理和綜合執法部門(mén)的權力和責任清單,向社會(huì )公開(kāi)職能職責、執法依據、處罰標準、運行流程、監督途徑和問(wèn)責機制。制定責任清單與權力清單工作要統籌推進(jìn),并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理和調整。到2016年年底,市、縣兩級城市管理部門(mén)要基本完成權力清單和責任清單的制定公布工作。
記者對18個(gè)省已經(jīng)出臺的實(shí)施意見(jiàn)進(jìn)行梳理發(fā)現,絕大多數方案基本都是照抄中央《指導意見(jiàn)》。記者查閱了山東、遼寧、河北、河南、山西、云南、貴州、安徽、四川、甘肅等省份的實(shí)施意見(jiàn)、方案,除明確試點(diǎn)城市和步驟階段,絕大多數的內容和語(yǔ)言都與《指導意見(jiàn)》如出一轍。對于城管系統最關(guān)心且長(cháng)期呼吁的職責范圍、編制身份問(wèn)題,方案都較為模糊和原則性。
對于這點(diǎn),莫于川分析指出,《指導意見(jiàn)》的出臺考慮了《法治政府建設實(shí)施綱要(2015-2020年)》規定的時(shí)間要求,所以確定2016年底之前,市、縣兩級城市管理部門(mén)要基本完成權力清單和責任清單的制定公布工作。這個(gè)要求對于各地城管執法單位來(lái)講確實(shí)有點(diǎn)高,各地在落實(shí)《指導意見(jiàn)》方面大多采取了保守方法,照搬也是不得已的�；谀壳白〗ㄏ到y剛剛接手城管工作,以及諸多部門(mén)協(xié)調等難題,權責清單的出臺不會(huì )很快大范圍展開(kāi)。
城管法規應提高層級
中央民族大學(xué)法治政府與地方制度研究中心主任熊文釗教授認為,現階段城管體制產(chǎn)生的各種問(wèn)題,原因都在于沒(méi)有一部《城市管理法》來(lái)規定城市管理誰(shuí)來(lái)管?管什么?怎么管?如何保障城管執法?他研究發(fā)現,此前城管綜合執法的法律依據和法律地位經(jīng)常被質(zhì)疑,究其根本原因,就是缺少在國家層面的專(zhuān)門(mén)立法。
針對8月19日住建部發(fā)布的《城市管理執法辦法(征求意見(jiàn)稿)》,莫于川認為,以部門(mén)規章的形式進(jìn)行城管執法立法,法律位階顯低,在權限配置、隊伍建設、信息共享等方面存在明顯不足。特別是最掣肘城管執法的部門(mén)協(xié)作方面的內容,在規章中無(wú)法體現。
對此,莫于川建議,城市管理立法不能再走傳統的立法思路,特別在有較多前期立法實(shí)踐經(jīng)驗情況下,貫徹落實(shí)《指導意見(jiàn)》要求,立法位階越高越好,至少由國務(wù)院制定行政法規。
應松年教授認為,城市管理主要是地方的事權。但是,有許多共同性的問(wèn)題需要解決。這個(gè)共同性的問(wèn)題包括城管執法體制、權限、機構、編制、經(jīng)費、培訓等問(wèn)題,應該由中央立法規范。在此之外,應該交由城市政府因地制宜,形成各自特色。（本報記者萬(wàn)靜）
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原標題：2016：城管體制改革破題第一年
2016年,城管終于有了“娘家”——住房城鄉建設部。
這一年,住房城鄉建設部設立城市管理監督局,指導全國城管執法工作；住建部起草的《城市管理執法辦法》正在根據各方意見(jiàn)進(jìn)行完善；城市管理執法制式服裝及標志標識供應管理辦法、式樣標準已上報國務(wù)院；國務(wù)院法制辦正在制訂“三項制度”試點(diǎn)方案,全國地級以上城管局長(cháng)培訓班成功舉辦……
這一系列動(dòng)作,顯示我國城管體制改革開(kāi)始破題。
住建部曬出七個(gè)“第一次”
2016年,城管體制改革都有哪些進(jìn)展呢?住建部城市管理監督局的相關(guān)負責人,連用了七個(gè)“第一次”相關(guān)工作作為回答。
第一次明確了城市管理主管部門(mén)。2015年12月,《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執法體制改革 改進(jìn)城市管理工作的指導意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》)首次明確住房城鄉建設部為全國城市管理工作的主管部門(mén)。2016年9月,中央編辦批準住房城鄉建設部設立城市管理監督局,負責擬訂城管執法的政策法規,指導全國城管執法工作,開(kāi)展城管執法行為監督。
第一次建立了部際聯(lián)席會(huì )議制度。2016年5月,經(jīng)國務(wù)院批準,由住房城鄉建設部、中央編辦、國務(wù)院法制辦牽頭,中央宣傳部、發(fā)展改革委、公安部、民政部、財政部等16個(gè)部門(mén)建立了全國城市管理工作部際聯(lián)席會(huì )議制度,各部門(mén)按照重點(diǎn)任務(wù)分工方案,統籌推進(jìn)改革工作。12月,部際聯(lián)席會(huì )議召開(kāi)了第一次全體會(huì )議。
第一次起草了城市管理執法部門(mén)規章。2016年6月,住房城鄉建設部將起草的《城市管理執法辦法》向國務(wù)院各有關(guān)部門(mén)征求意見(jiàn)。9月,在國務(wù)院法制辦網(wǎng)站公開(kāi)向社會(huì )征求意見(jiàn)。目前,正在根據各方面意見(jiàn)進(jìn)行修改完善。
第一次倡導了城市管理工作方法。2016年8月,住建部首次倡導了城市管理“721工作法”,即70%的問(wèn)題用服務(wù)手段解決、20%的問(wèn)題用管理手段解決、10%的問(wèn)題用執法手段解決,要求各地改進(jìn)工作方法,變被動(dòng)管理為主動(dòng)服務(wù),變末端執法為源頭治理。
第一次舉辦了全國城管局長(cháng)培訓班。2016年9月,住房城鄉建設部委托全國市長(cháng)研修學(xué)院在北京舉辦了第一期全國城管局長(cháng)培訓班,來(lái)自各地級以上城市的300余名城管局長(cháng)參加了培訓。
第一次推行了執法全過(guò)程記錄。2016年10月,住房城鄉建設部城市管理監督局印發(fā)了《關(guān)于推行城市管理執法全過(guò)程記錄工作的通知》,決定在縣級以上城市管理部門(mén)推行城市管理執法全過(guò)程記錄工作,完善城市管理執法程序,強化執法監督。
第一次啟動(dòng)了隊伍建設專(zhuān)項行動(dòng)。2016年11月,住房城鄉建設部啟動(dòng)了全國城市管理執法隊伍“強基礎、轉作風(fēng)、樹(shù)形象”專(zhuān)項行動(dòng),要求城市管理執法人員“四個(gè)做到”:做到依照規定穿著(zhù)制式服裝和佩戴標志標識；做到從事執法工作時(shí)主動(dòng)出示執法證件；做到執法過(guò)程中堅持語(yǔ)言文明和舉止規范；做到執法活動(dòng)實(shí)行全過(guò)程記錄,嚴明工作紀律,著(zhù)力提高隊伍素質(zhì),促進(jìn)嚴格規范公正文明執法。
對此,長(cháng)期關(guān)注我國城管體制改革的中國人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川認為,住建部在推動(dòng)落實(shí)《指導意見(jiàn)》方面的表現可圈可點(diǎn)。雖然中央出臺《指導意見(jiàn)》明確了城管體制改革的路線(xiàn)圖和時(shí)間表,但是由于各種原因,實(shí)際當中落實(shí)起來(lái)還是有很多困難的。難點(diǎn)在于,既要讓相關(guān)行政部門(mén)在認識上從不重視管理到重視管理轉變,又要在實(shí)際工作中改變現階段城管執法體制存在的明顯不合理之處,住建部能取得上述成績(jì)已屬不易。特別是像上面提到的召開(kāi)部際聯(lián)席會(huì )議等,是對推動(dòng)城管體制改革發(fā)揮關(guān)鍵作用的工作。
18省印發(fā)實(shí)施意見(jiàn)或方案
中國行政法學(xué)研究會(huì )名譽(yù)會(huì )長(cháng)、中國政法大學(xué)終身教授應松年指出,城管體制改革既要頂層設計,又要狠抓落實(shí),實(shí)現“上”與“下”的良性互動(dòng)。城管體制改革是否順利推進(jìn)關(guān)鍵還在地方。
那么地方在落實(shí)《指導意見(jiàn)》方面做得如何呢?根據城市管理監督局披露的數據顯示,目前,已有18個(gè)省正式印發(fā)實(shí)施意見(jiàn)或方案,21個(gè)省選擇了69個(gè)城市先行試點(diǎn),10個(gè)省建立了省級聯(lián)席會(huì )議制度。還有很多省份的落實(shí)意見(jiàn)或方案已經(jīng)遞交省級人民政府審批�？傮w而言,地方落實(shí)基本上都動(dòng)起來(lái)了。
除了出臺實(shí)施方案,很多地方還進(jìn)行了具體工作的落實(shí)。比如,上海市設立住房城鄉建設管理委員會(huì ),作為城市管理部門(mén),下設城市管理行政執法局作為執法機構,16個(gè)區均單獨設置城管執法局作為區政府組成部門(mén)。
陜西省按照城市人口(含常住人口和暫住人口)數量的萬(wàn)分之五到八配備城市管理工作人員。執法任務(wù)重的地區,可適度提高人員配備比例,具體由各設區市確定。
佳木斯市將市場(chǎng)監管等體制改革中結余的行政編制,優(yōu)先用于解決基層一線(xiàn)執法人員身份問(wèn)題,并將區縣城市管理部門(mén)列入政府機構序列。
北京市由市公安局分管治安的副局長(cháng)兼任市城市管理綜合行政執法局局長(cháng)。上海市由各區公安分局副局長(cháng)兼任城管執法局副局長(cháng),區公安機關(guān)明確專(zhuān)門(mén)力量,配合城市管理綜合執法隊伍開(kāi)展工作。�？谑性O立了城市警察支隊,建立了城管、公安領(lǐng)導干部交叉任職制度,市公安局副局長(cháng)兼任城管執法局副局長(cháng),派出所副所長(cháng)掛職鎮街城管執法中隊長(cháng)。
長(cháng)沙市建立健全城市管理考核獎懲機制,每年設立4000萬(wàn)元城市管理獎勵專(zhuān)項經(jīng)費,對各區城市管理工作實(shí)行考評排名、實(shí)施獎懲,并作為各區績(jì)效考核的重要指標和考核選拔干部的重要依據。此外還有深圳市全面推行“律師駐隊”模式,聘請律師為城市管理執法隊伍提供法律咨詢(xún)、審核等服務(wù)。
權責清單落實(shí)不理想
按照《指導意見(jiàn)》規定,各地要按照轉變政府職能、規范行政權力運行的要求,全面清理調整現有城市管理和綜合執法職責,優(yōu)化權力運行流程。依法建立城市管理和綜合執法部門(mén)的權力和責任清單,向社會(huì )公開(kāi)職能職責、執法依據、處罰標準、運行流程、監督途徑和問(wèn)責機制。制定責任清單與權力清單工作要統籌推進(jìn),并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理和調整。到2016年年底,市、縣兩級城市管理部門(mén)要基本完成權力清單和責任清單的制定公布工作。
記者對18個(gè)省已經(jīng)出臺的實(shí)施意見(jiàn)進(jìn)行梳理發(fā)現,絕大多數方案基本都是照抄中央《指導意見(jiàn)》。記者查閱了山東、遼寧、河北、河南、山西、云南、貴州、安徽、四川、甘肅等省份的實(shí)施意見(jiàn)、方案,除明確試點(diǎn)城市和步驟階段,絕大多數的內容和語(yǔ)言都與《指導意見(jiàn)》如出一轍。對于城管系統最關(guān)心且長(cháng)期呼吁的職責范圍、編制身份問(wèn)題,方案都較為模糊和原則性。
對于這點(diǎn),莫于川分析指出,《指導意見(jiàn)》的出臺考慮了《法治政府建設實(shí)施綱要(2015-2020年)》規定的時(shí)間要求,所以確定2016年底之前,市、縣兩級城市管理部門(mén)要基本完成權力清單和責任清單的制定公布工作。這個(gè)要求對于各地城管執法單位來(lái)講確實(shí)有點(diǎn)高,各地在落實(shí)《指導意見(jiàn)》方面大多采取了保守方法,照搬也是不得已的�；谀壳白〗ㄏ到y剛剛接手城管工作,以及諸多部門(mén)協(xié)調等難題,權責清單的出臺不會(huì )很快大范圍展開(kāi)。
城管法規應提高層級
中央民族大學(xué)法治政府與地方制度研究中心主任熊文釗教授認為,現階段城管體制產(chǎn)生的各種問(wèn)題,原因都在于沒(méi)有一部《城市管理法》來(lái)規定城市管理誰(shuí)來(lái)管?管什么?怎么管?如何保障城管執法?他研究發(fā)現,此前城管綜合執法的法律依據和法律地位經(jīng)常被質(zhì)疑,究其根本原因,就是缺少在國家層面的專(zhuān)門(mén)立法。
針對8月19日住建部發(fā)布的《城市管理執法辦法(征求意見(jiàn)稿)》,莫于川認為,以部門(mén)規章的形式進(jìn)行城管執法立法,法律位階顯低,在權限配置、隊伍建設、信息共享等方面存在明顯不足。特別是最掣肘城管執法的部門(mén)協(xié)作方面的內容,在規章中無(wú)法體現。
對此,莫于川建議,城市管理立法不能再走傳統的立法思路,特別在有較多前期立法實(shí)踐經(jīng)驗情況下,貫徹落實(shí)《指導意見(jiàn)》要求,立法位階越高越好,至少由國務(wù)院制定行政法規。
應松年教授認為,城市管理主要是地方的事權。但是,有許多共同性的問(wèn)題需要解決。這個(gè)共同性的問(wèn)題包括城管執法體制、權限、機構、編制、經(jīng)費、培訓等問(wèn)題,應該由中央立法規范。在此之外,應該交由城市政府因地制宜,形成各自特色。（本報記者萬(wàn)靜）
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